Høringsuttalelse NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver
Innledning
Arkivforbundet er positiv til at det snart vil komme en ny arkivlov på plass, da gjeldende lov fremstår som utdatert. Vi spilte inn flere momenter til utvalget under deres arbeid med NOU’en, og er glade for at noen av våre innspill ligger inne i forslaget. Det vi oppfatter som særlig positivt, er at virkeområdet utvides ved at det blir arkivplikt også for private virksomheter som utfører tjenester på vegne av det offentlige. Vi er også positive til at en skal dokumentere prosesser som vi mener vil gjøre det lettere å etterleve og forstå loven for de som arbeider med dokumentasjon. Lovutkastet har tatt til seg den digitale tid vi nå lever i og vil kunne benyttes også på fremtidens løsninger. Vi ser også positivt på den styrkede rollen fylkeskommunene får når det gjelder privatarkiv.
Det vi derimot savner er en mer helhetlig utredning av arkivfeltet, slik det ble flertall for i Stortinget 20. juni 2017 med følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen iverksette en bred utredning av samfunnets arkivfunksjoner, med særlig vekt på regionale arkivtjenester, nasjonalt samspill og håndtering av digitale utfordringer.» Utvalget konstaterer at «det ikke er tilstrekkelig kunnskapsproduksjon om og i arkivsektoren». Det er et stort behov for forskning og videre utredning for å fylle kunnskapsbehovet.
Vi savner også en mer helhetlig strategi for arkivfeltet på nasjonalt nivå, tilsvarende den nasjonale strategien som nylig er lansert for bibliotekfeltet. En slik strategi vil delvis kunne kompensere for den arkivutredningen det var flertall for, og som nå mangler. En tydelig strategi vil også føre til bedre ressursutnyttelse knyttet til utviklingsarbeid i en samlet arkivsektor. Vi oppfordrer Kulturdepartementet til så raskt som mulig å følge opp utredningen med et initiativ til å få etablert en nasjonal strategi for feltet.
I. Innledende bestemmelser
§ 1. Lovens formål
Arkivforbundet er positiv til en utvidelse og modernisering av formålsparagrafen, og at den får et enklere språk som vil være lettere å forstå for de som skal benytte seg av loven. Vi er videre godt fornøyde med at formålet nå også skal omfatte behov i samtiden. Vi mener også at det bør stå kulturarv i ubestemt form, og ikke kulturarven i bestemt form slik som nå, da dette gir signaler om åpenhet for større kulturelt mangfold.
§ 2. Lovens virkeområde
Vi er glade for at innspillet fra Arkivforbundet om utvidet virkeområde har blitt tatt inn i forslag til ny arkivlov. Det har vært uheldig at et hull i regelverket har bidratt til at store deler av offentlig virksomhet og tjenesteproduksjon har vært unntatt fra generell arkivplikt.
Vi mener at bestemmelsen i § 2.4 om lovpålagte oppgaver fremstår noe uklar. Det er jo slik at kommunene setter ut flere oppgaver til private aktører som ikke nødvendigvis er lovpålagt. Vi mener at plikten til å dokumentere tjenesteproduksjon må gjelde uansett om oppgaven er lovpålagt eller ikke lovpålagt.
§ 5. Definisjoner
Arkivforbundet støtter forslaget om et tydelig
skille mellom dokumentasjon og arkiv. Selv om vi stiller oss positive til en
slik begrepsbruk må det likevel fremstå klart når skillet oppstår, og hva det går
ut på. I forlengelsen av dette er det også en utfordring at det ikke er
definert hva som skal forstås med «langtidsbevaring» i lovteksten, jf også
kommentar til §26. Generelt bør lovutkastet gjennomgås med kvalitetssikring av
begrepsbruk og definisjoner.
I § 5 d defineres begrepet arkivinstitusjon. Den nye formuleringen gir en innskrenking av begrepet sett i forhold til dagens Retningslinjer for arbeidet med privatarkiver pkt. 1.2.1. Eksempelvis arbeider mange museer som har offentlig finansering med arkivforvaltning, selv om hovedformålet ikke er arkivdepot. Disse faller utenfor definisjonen nå, og det er neppe tilsiktet.
Vi vil også vise til vårt innspill til § 6 nedenfor om behovet for å definere «virksomhet».
II. Plikt til å dokumentere virksomhetens kommunikasjon
Dette kapitlet synes å være en sammenblanding av krav til dokumentasjon av virksomheten, og krav til forvaltning av dokumentasjonen, så som plikt til å dokumentere systemer osv. Det siste hører mer naturlig hjemme i kapittel III.
§ 6. Dokumentasjonsstrategi
Arkivforbundet støtter bestemmelsen om å etablere og følge opp en dokumentasjonsstrategi. Men vi synes begrepet om strategi er noe misvisende, da kravene i større grad bærer preg av å være en planbeskrivelse. Det er positivt at dokumentasjonsstrategien skal omfatte bredden av dokumentasjon i en virksomhet. Det er imidlertid vesentlig å få avklart hva «virksomhet» skal bety i lovteksten, da det er avgjørende for hvordan bestemmelsene skal forstås. Det må legges til at det er positivt at forslag til ny lov under § 6 d tar for seg bruk av nye kommunikasjonskanaler, herunder sosiale medier.
§ 9. Plikt til å dokumentere informasjonssystemer, databaser, registre mv.
Dette er en viktig paragraf, men vi stiller spørsmål ved at den kun omhandler krav til hvordan systemet er dokumentert, men ikke krav til selve systemet. Det er ikke lett å lese hvilket innhold som skal dokumenteres og om det er begrensninger i dokumentasjonsplikten.
I §9 e står det at dataene skal beskyttes mot urettmessige endringer. Hva som menes med urettmessige kommer ikke godt frem slik vi ser det. Vi støtter behovet for at kommuner og fylkeskommuner skal ha oversikt over systemer, eierskap til sine systemer og de prosesser og data som systemene forvalter.
§ 10. Plikt til å dokumentere ved automatisert rettsanvendelse
Dette er vesentlig informasjon å sikre og eventuelt tilgjengeliggjøre for fremtiden. Etter vår oppfatning fremstår imidlertid bestemmelsen som noe overlappende med § 9.
III. Krav til forvaltning av dokumentasjonen
Vi viser her til vår innledende merknad til kap II. Som en del av kravene til forvaltning, bør krav til funksjoner og prosesser knyttet til langtidsbevaring, slik som overføring og avlevering til arkivinstitusjoner, beskrives tydelig. Dette mangler i lovutkastet.
IV. Særlig om personopplysninger
Vi stiller spørsmål ved at lovutkastet inneholder så omfattende regler om behandling av personopplysninger. Her benyttes begreper som er sammenfallende med dem som benyttes i personopplysningsloven og personvernforordningen, og flere av bestemmelsene synes å være utfyllende til disse, heller enn bestemmelser om dokumentasjonsforvaltning og arkiv i lovens forstand. Vi oppfordrer til en gjennomgang med sikte på grenseoppgang mellom lovene som er mer i samsvar med deres respektive formål. At Datatilsynet er tiltenkt en rolle når det gjelder tilsyn og sanksjoner med enkelte av bestemmelsene er etter vår oppfatning et tegn på at avgrensingen mellom lovene ikke er hensiktsmessig.
§ 23. Personopplysninger om avdøde personer
Det kommer frem at det er et mål å bedre personvernet for enkeltpersoner, og at det skal fastsettes sikre regler for hva som regnes som personopplysninger. Dette er positivt. I paragrafens merknader kommer det frem at lovutkastet tar utgangspunkt i gjennomsnittlig levealder og at dette vil føre til en svekkelse av vernet til personer som dør tidligere enn gjennomsnittet. Vi ser det som mer hensiktsmessig med formuleringer som sikrer opplysninger om avdøde på samme måte som for levende personer.
§ 24. Behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse
Vi oppfatter at lovutkastets bestemmelser gjengir personvernforordningens ordlyd på en riktig måte. Vi er enig i presiseringen som nevnes i utredningen om at personopplysningene ikke må ødelegges i løpet av tiden dette gjelder. Vi mener dette momentet også bør inn i loven.
Vi synes bestemmelsen om at andre virksomheter enn Nasjonalarkivet – kommuner, fylkeskommuner og offentlige eide arkivinstitusjoner skal måtte få godkjenning av Datatilsynet, er uheldig formulert. Slik den nå står, vil den ramme store private arkivinstitusjoner som Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek, Skeivt arkiv og Misjons- og diakoniarkivet (VID). Vi mener videre at dersom det skal etableres en slik godkjenningsordning, bør godkjenning gis av Nasjonalarkivet, og ikke av Datatilsynet.
§ 25. Unntak fra registrerte rettigheter ved behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse
Vi er positive til at det foreslås en slik bestemmelse som kan benyttes i særskilte tilfeller. Men vi mener at formuleringen «uforholdsmessig stor innsats» i § 25 a er noe uklar. Vi kan ikke se at dette har blitt problematisert, og vi mener at formuleringen gir en uheldig mulighet til å begrense allmennhetens rettigheter og ivaretagelse av egeninteresser og rettsvern.
V. Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver
§ 26. Overføring av dokumentasjon til langtidsbevaring
Slik lovforslaget er utformet, mangler det en regulering av ansvar og oppgaver med gjennomføring av avlevering, overføring og tilrettelegging for langtidsbevaring. Vi mener loven må være tydelig på avleveringsansvaret. Det må også komme frem i paragrafen hva som menes med langtidslagring, hvilke oppgaver og prosesser langtidsbevaring består i og at det er knyttet til begrepet om arkivinstitusjon.
§ 27. Minimering av personopplysninger ved overføring til langtidsbevaring
Vi savner en definisjon av minimering. Det er vesentlig at en ikke tar bort for mye informasjon, som en i dag ikke trenger, men som kanskje kan ha en nytteverdi for fremtiden.
§ 28. Ansvar for langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring
Det er viktig og nødvendig at det avklares hva de ulike forvaltningsnivåene selv har av ansvar når det gjelder langtidsbevaring. Arkivforbundet ser det som fordelaktig at Nasjonalarkivet gis en lovfestet plikt til å tilby kommuner og fylkeskommuner langtidsbevaring av digitale arkiver til selvkost. Dette har vært varslet lenge, men en manglende klargjøring har, slik vi ser det, ført til manglende lokal satsing på digitale arkiver.
Det er derfor vesentlig at det som ligger i lovforslaget blir fulgt opp og at infrastruktur, system og arbeidsdeling mellom stat og kommune blir klargjort.
§ 29. Mediekonvertering
Det er vesentlig at det foreligger regler og retningslinjer for hvordan en skal sikre materiale med tanke på langtidsbevaring før originalmaterialet destrueres.
§ 30. Overføring til langtidsbevaring hos Nasjonalarkivet
Arkivforbundet mener at også kommuner og fylkeskommuner må ha tilsvarende anledning til å kreve digitale overføringer for virksomhetene i det utvidede virkeområdet.
§ 31. Krav til beskyttelse av ikke-digitale arkiver
Det er positivt at det foreslås å gjøre dette om til lov, da dette også er en del av bevaringsansvaret.
§ 32. Plikt til å gjøre tilgjengelig
Det er positivt med en bestemmelse som omhandler tilgjengeliggjøring av arkiver. Hvorfor brukes ikke ordet formidling i denne paragrafen? Vi mener at lovutkastet har lave ambisjoner når det gjelder å stimulere til økt bruk av arkivinformasjon fra innbyggere flest. Vi mener at formidling av arkiver bør fremheves som en primæroppgave for arkivinstitusjonene.
I paragrafens ledd 4 står det at brukere skal få hjelp og veiledning, og dette er positivt. Men forskning og forskningstilrettelegging nevnes ikke, og det kan være uheldig – manglende kunnskaper om eget materiale kan redusere arkivinstitusjonenes kompetanse og evne til god tilrettelegging og veiledning av materialet.
I ledd 6 nevnes muligheten for betaling. Det kan i noen tilfeller være riktig, men noen av de mest ressurskrevende sakene gjelder innsyn i typisk rettighetsdokumentasjon. Det bør fortsatt være slik at gratisprinsippet er gjeldende for offentlig skapt og eid dokumentasjon.
§ 33. Bortfall av taushetsplikt etter overføring til Nasjonalarkivet
Overskriften kan framstå som misvisende da paragrafen ikke fokuserer på bortfall, men på hvilke taushetspliktsregler som skal gjelde etter overføring til Nasjonalarkivet. Vi er skeptiske til at Nasjonalarkivet gis en skjønnsmessig anledning til å nekte innsyn uten hjemmel. Spørsmål knyttet til taushetsplikt og innsyn bør utredes videre, og også omfatte kommunal sektor og andre typer arkivinstitusjoner.
VI. Private arkiver
§ 34. Koordineringsansvar for langtidsbevaring av private arkiver. Tilsyn.
Arkivforbundet synes det er bra at koordineringsansvaret på nasjonal og fylkeskommunal basis nå lovfestes. Det kan være med på å unngå tap av viktige privatarkiver, som nevnt i kapittel 22.4.3, at sektormyndigheter som Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet etc. utarbeider planer for bevaring av privatarkiv innen sektoren i samarbeid med Nasjonalarkivet.
Vi mener også at fylkeskommunene skal ha mulighet til å anbefale vedtak til Nasjonalarkivet om hva som er særskilt verneverdige arkiver enten i regional eller lokal betydning.
Formuleringen om at Nasjonalarkivet skal sørge for langtidsbevaring av privatarkiv, må ikke tolkes slik at arkivinstitusjonene må be om lov fra Nasjonalarkivet hver gang de får en henvendelse om et privatarkiv som trenger å bli berget.
I kapitel 22.4.5 nevnes det at tilskuddene som i dag gis til Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek, Skeivt arkiv og Misjons- og diakoniarkivet (VID) bør forvaltes av Nasjonalarkivet. Vi vil ikke anbefale et slikt forslag. Det vil slik vi ser det kunne føre til mindre politisk interesse for arkivpolitikk og til en uheldig maktkonsentrasjon i Nasjonalarkivet.
I kapittel 22.4.6 foreslås det at fylkeskommunene skal overta forvaltningen av den tilskuddsordningen for privatarkiver som i dag inngår i prosjekt- og utviklingsmidlene som Nasjonalarkivet forvalter. Dette støtter vi ikke: Totalsummen, i dag 8 millioner kroner, er for det første for lav til at den kan spres ut over landets fylker. For det andre mener vi at kompetansen på området på fylkesbasis kan være for lav til å sikre en helhetlig og kvalitetsmessig behandling. Dessuten vil det bidra til at byområder med store nasjonale arkivinstitusjoner kan bli skadelidende, fordi det vil bli svært få midler til fordeling ift. de uforholdsmessig mange arkivinstitusjoner som finnes der.
§ 35. Bevaring og registrering
Det er viktig at løsningen tilfredsstiller behov i både statlig, kommunal og privat sektor. Anvendelighet for hele arkivlandskapet er vesentlig, og det bør være gode løsninger for tilgjengeliggjøring og bruk av dette materiale.
§ 37. Særskilt verneverdige arkiver
Utvalget har foreslått at dette skal gjelde arkiver av «stor nasjonal betydning», uten at dette er nærmere gjort rede for. Vår anbefaling er å beholde dagens lovtekst gjeldende særskilt verneverdige arkiver.
VII. Om Nasjonalarkivet
§ 38. Om Nasjonalarkivet
Vi støtter forslaget om nytt navn, fra Arkivverket til Nasjonalarkivet. Vi mener at en navneendring vil kunne være styrkende for Nasjonalarkivet, og at det også vil være klargjørende i forhold til hva som er Nasjonalarkivets virkeområde.
VIII. Tilsyn, sanksjoner og straff
§ 40. Klagerett for massemedia
Vi støtter en slik bestemmelse, men mener overskriften og innholdet bør utvides til å strekke seg utover massemedia. Eksempelvis vil folk som har rettigheter som part i en sak kunne ha behov for klagerett, og en avgrensning som her foreslås er lite hensiktsmessig.
§ 42. Sanksjoner
Det er slik vi ser det riktig at det åpnes for sanksjoner, og at Nasjonalarkivet kan ta disse i bruk ved brudd på lovbestemmelser.
